Dados: Instituições e Política no Controle do Executivo

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INTRODUÇÃO

Há considerável divergência nas explicações para a fraca fiscalização dos governos pelos Legislativos, tribunais e outras agências criadas mais recentemente para este fim. Espera-se que, no presidencialismo, as origens e a sobrevivência independentes do Executivo e do Legislativo produzam interesses opostos que motivem a mútua fiscalização e minimizem os riscos de tirania da maioria.

Neste artigo, analiso os efeitos de um Executivo institucionalmente forte e de um processo decisório centralizado sobre o desempenho do Congresso em seu papel de agência horizontal de controle do Executivo.

DIFERENÇAS INSTITUCIONAIS ENTRE OS REGIMES PRESIDENCIALISTAS DE 1946 E DE 1988

As regras que regulam a distribuição de poder entre o Executivo e o Legislativo diferem diametralmente nas Constituições de 1946 e 1988. Esta última garante ao Executivo uma extensa gama de poderes para estabelecer a agenda. O presidente tem a exclusividade de iniciativa na introdução de legislação administrativa, orçamentária e fiscal e pode pedir urgência para as leis que apresenta, garantindo-lhes prioridade no programa legislativo. O Executivo tem, ainda, autoridade delegada de decreto e, mais importante de todas, autoridade para editar decretos, com força de lei, de vigência imediata, ou seja, as medidas provisórias — MPs. Na Constituição de 1946, pelo contrário, o presidente tinha apenas a prerrogativa de iniciativa exclusiva na introdução de legislação referente a questões administrativas.

Concomitantemente aos amplos poderes legislativos do Executivo, a distribuição no Congresso de direitos e recursos parlamentares favorece sobremaneira os líderes partidários. Estes, juntamente com o presidente da Casa, exercem um rígido controle sobre a agenda do Legislativo. Além disso, podem representar suas bancadas e, com isto, controlar o plenário. Assim é que, na prática, tomam as decisões referentes às votações nominais, à apresentação de emendas, à pauta e à ordem de votação das propostas legislativas. O regimento interno beneficia, especialmente, os líderes dos maiores partidos.

CPIs EM DIFERENTES CONTEXTOS INSTITUCIONAIS

As CPIs são comitês temporários compostos por membros individuais do Congresso para investigar alegações específicas de falta de ética, faltas administrativas, corrupção etc. A Constituição de 1988 deu à CPI poderes de investigação equivalentes aos das autoridades judiciárias e determinou que seus relatórios sejam enviados ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º). As comissões parlamentares podem ser formadas em qualquer das Casas, ou por ambas em conjunto, as chamadas CPIs mistas. Para sua formação exige-se o apoio de um terço da câmara em que for iniciada. Para constituir-se, uma CPI depende dos líderes, e a maioria governista pode evitar inquéritos indesejáveis simplesmente deixando de agir.

No período que se estende de 1946 a 1999, 392 CPIs foram propostas na Câmara dos Deputados, o que corresponde, em média, a mais de uma a cada dois meses. Conquanto mais da metade das CPIs tenha concluído suas investigações, um quarto jamais foi instalado. A maioria (70%) dos casos de CPIs não instaladas ocorreu no período pós-88.

Nos dois períodos democráticos, o sistema político brasileiro tem as mesmas características institucionais: uma forma de governo presidencialista, representação proporcional com lista aberta e federalismo. Em ambos, a maioria dos governos formou-se por coalizões partidárias — apenas os dois primeiros formaram coalizões de dois partidos.

No entanto, esses dois períodos democráticos diferem radicalmente quanto aos poderes legislativos do Executivo e ao poder dos líderes partidários. Os recursos institucionais existentes hoje permitem aos governos aumentar a coesão das coalizões que os apoiam e promover ações coordenadas. Os dois períodos democráticos divergem consideravelmente, tanto em termos do número de CPIs propostas, como das taxas de conclusão. O número total de CPIs propostas durante a democracia de 1946-1964 é muito maior que o da atual, independente da afiliação partidária. Com relação às taxas de conclusão das CPIs, no primeiro período, outra vez, as taxas de conclusão são muito mais elevadas.

A maior concentração de poder na Presidência e a centralização do processo decisório no Congresso aumentam a capacidade do governo para controlar a coalizão que o apoia e esvaziar a ação da oposição.

INSTRUMENTOS PARA PUNIÇÃO DE AUTORIDADES DO PODER EXECUTIVO E SUSPENSÃO DE ATOS LEGISLATIVOS DO EXECUTIVO

A principal punição que o Congresso pode impor às autoridades do Poder Executivo é seu afastamento do cargo. Constitucionalmente, a Câmara dos Deputados é responsável por autorizar processos criminais contra o presidente, o vice-presidente e os ministros por crimes de responsabilidade. O Senado processa-os e julga-os por esses crimes.

Além da remoção de autoridades públicas, a Constituição de 1988 faculta ao Congresso suspender os atos legislativos do Executivo que excederem seus poderes de regulamentação ou os limites da delega- ção legislativa. O Congresso jamais usou essa prerrogativa — de suspender atos legislativos do Executivo.

CONCLUSÕES

A Constituição de 1988 deu ao Legislativo poderes de fiscalização maiores que aqueles de que antes dispunha. No entanto, os legisladores podem ser motivados a fiscalizar, mas não dispõem de meios para exercer um controle efetivo do Executivo.

Um processo decisório centralizado — baseado em prerrogativas institucionais do presidente e dos líderes de partidos — reduz o papel do Congresso como agente de cobrança horizontal de responsabilidades.

O fato de o Congresso não funcionar como um contrapeso à ação do Executivo pode afetar a prestação vertical de contas. A concentração da autoridade institucional reduz a visibilidade das decisões públicas e priva os cidadãos da chance de obter informações sobre políticas, reduzindo assim sua capacidade de controlar as ações do governo.

Isto não implica, contudo, que a atividade fiscalizadora do Congresso deixe de ter sentido ou utilidade. Pelo contrário, muito dessa atividade permite o fluxo de informações aos grupos e cidadãos que ativam, então, outros mecanismos de cobrança de responsabilidades. Assim, as estruturas de apoio estabelecidas no Congresso podem ressaltar o papel indireto que este desempenha na promoção da prestação de contas pelo governo.

Um último caso em questão é a instituição pelo Congresso de um sistema de regras e procedimentos regulamentando a ação cível pública do Ministério Público na imposição de direitos coletivos e difusos. Em combinação com as leis de proteção do meio ambiente, dos consumidores e dos direitos de cidadania, também fixadas pelo Congresso, esse sistema permite a fiscalização descentralizada da ação do governo através de movimentos sociais e de cidadãos. O fato de o Congresso não assumir ações de fiscalização direta não diminui o papel que ele pode ter no aumento do nível geral de cobrança de responsabilidades no sistema político.

Clique para ler a íntegra do artigo.

Bibliografia:

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Instituições e Política no Controle do ExecutivoDADOS—Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 44, n. 4, p. 689-727, 2001.

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