O Papel do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão – As CPIs Acabam em Pizza? Uma Resposta Sobre o Desempenho das Comissões Parlamentares de Inquérito no Presidencialismo de Coalizão

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  1. INTRODUÇÃO

No período pós-1988, muitas dúvidas são levantadas quanto à eficiência das Comissões Parlamentares de Inquérito pelas mais diversas forças da sociedade. O objetivo desse ensaio é explorar as atribuições, limites e avaliar o desempenho das CPIs.

  1. AS CPIS NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

Após a Constituição de 1988, no que tange ao desenho institucional das CPIs observam-se quatro etapas importantes: a requisição, a instalação, o andamento e a conclusão. Na Câmara e no Senado é necessário um terço da assinatura dos membros da casa para requerer a instalação de uma CPI, as mistas precisam do mesmo número das duas casas.

A formação das CPIs segue a lógica interna do Congresso Nacional. Ao ser requerida, uma CPI vai para a mesa onde, se aprovada, depende da indicação dos seus membros pelos líderes partidários, lembrando que a composição é proporcional às bancadas. Constantemente a coalizão não indicava membros para as CPIs sensíveis ao governo, fazendo com que elas não fossem instaladas. Porém o STF (2007) tem garantido esse direito da minoria fazendo que, nesses casos, o presidente da casa indique os membros da comissão. As CPIs possuem autoridade judicial. Como exemplificado no Artigo 2º do Regimento Comum: “No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e transportar- se aos lugares onde se fizer mister a sua presença”.

Todas as CPIs devem apurar fato determinado em prazo estabelecido, existindo algumas variações dependendo da casa. Na Câmara, as CPIs têm o prazo máximo de 120 dias, prorrogáveis por mais 60, além disso, como está no Artigo 35 § 4º do regimento interno: “Não será criada Comissão Parlamentar de Inquérito enquanto estiverem funcionando pelo menos cinco na Câmara, salvo mediante projeto de resolução (…)”. Essa ressalva foi criada para evitar que um número excessivo de comissões paralisasse a Câmara Federal.

Ao término da CPI, um relatório e conclusões devem ser apresentados à mesa. O inquérito instaurado pelo Legislativo é de caráter político-legislativo. As CPIs não tem atribuição constitucional de julgar ou impor penas. No marco jurídico nacional, essas devem produzir relatórios finais com recomendações e encaminhamentos às outras instituições para a responsabilização civil ou criminal dos envolvidos. No campo da produção propriamente legislativa, os relatórios finais das CPIs recomendam aos poderes Executivos e Legislativos alterações na Legislação e Projetos de Lei.

  1. O DESEMPENHO DAS CPIS

Uma boa maneira de medir o desempenho de uma CPI é olhar para o seu relatório final. A pesquisa teve como objetivo classificar quantitativamente os relatórios finais das Comissões Parlamentares de Inquérito instaladas e concluídas na Câmara dos Deputados e Senado Federal, incluindo as Mistas, no período de 1999 até 2010. O total de CPIs analisadas foram 43 (29 da Câmara, 7 do Senado e 7 Mistas), com base em três objetivos: verificar quais instituições são acionadas pelas CPIs; investigar o grau de conclusões de responsabilização criminal e civil; ver seu desempenho propriamente legislativo, ou seja, a apresentação de projetos de lei relativos aos temas investigados.

O acionamento de instituições pode ser feito através de recomendações e/ou encaminhamentos: são desde recomendações de mudanças de políticas públicas até sugestões de mudanças organizacionais das instituições. As recomendações ao Executivo (91%) e Legislativo (79%) são em sua maioria orientações de caráter administrativo e organizacional. Vejamos o exemplo da CPI dos Medicamentos instalada na Câmara dos Deputados na 51º Legislatura. Essa CPI recomenda ao Executivo que tome as medidas cabíveis para evitar o lucro excessivo nas vendas de remédio no âmbito nacional.

Os resultados encontrados podem comprovar que as CPIs trabalham de maneira complementar com os demais órgãos de controle. No caso do TCU (Tribunal de Contas da União) 51% do total dos relatórios analisados encaminham conclusões e pedidos de verificação de contas. Essas recomendações podem vir sob a forma de encaminhamentos para investigações de determinado projeto em execução, ou nas contas de algum órgão da administração pública. No caso da CGU (Controladoria Geral da União), a instituição foi acionada em apenas 3,50% dos relatórios analisados na Câmara dos Deputados e 29% no Senado. A explicação para o baixo número de encaminhamentos das CPIs para a CGU (apenas 14% do total de CPIs analisadas) se assenta no fato da instituição encontrar-se em vias de institucionalização. A Controladoria Geral da União foi criada em 2003 como órgão central do Poder Executivo no que se refere às funções de controle interno, correição, ouvidoria e prevenção da corrupção.

As conclusões que levam a responsabilização criminal e civil são expressas nas variáveis: indiciamento, encaminhamento ao Ministério Público e à Polícia Federal. Os valores demonstram que 86% de todas as CPIs analisadas encaminham o relatório final para o Ministério Público. A explicação para esse protagonismo do Ministério Público deriva do reforço de suas atribuições pela Constituição de 1988 e assenta-se sobre sua atuação, de considerável influência no combate à corrupção no país, responsável pela maior ativação dos tribunais nesses casos, sendo sua principal marca a independência institucional em relação aos outros órgãos do governo.

Além de encaminhar para as instituições incumbidas pela responsabilização, as Comissões Parlamentares de Inquérito contém em seus relatórios finais propostas propriamente legislativas, como Projetos de Lei e/ou propostas de alterar a legislação. Isso ocorre em 100% do total analisado das CPIs do Senado Federal e nas Mistas; e em 75% das totais analisadas, incluindo a Câmara dos Deputados.

  1. CONCLUSÕES

O debate sobre o controle legislativo e o papel das CPIs encaixa-se na chancela de pesquisas sobre accountability. Faz-se necessário observar, como Lemos (2007) fez em recente artigo, que a preocupação com essa dimensão da accountability é negligenciada na discussão sobre a reforma política no Brasil, que inseriu ao debate temas concernentes à dimensão vertical da accountability, ou seja, aquela preocupada com a representação e os mecanismos eleitorais. Tal debate não faz menção a accountability horizontal que pressupõe a integração entre as instituições com objetivo de controlar a administração pública.

A despeito do que está disseminado em parte da opinião pública e mesmo trabalhos acadêmicos (Reis, 2007), dados da pesquisa demonstram padrão positivo no conteúdo final dos relatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito. Os relatórios finais são ricos em informações e para além da investigação, recomendam e encaminham o resultado do inquérito às instituições responsáveis. Além do mais, as comissões cumprem papel marcadamente legislativo no que tange a produção de leis já que 75% do total das analisadas contêm sugestão de projetos de lei e alteração na legislação.

Levar em conta as prerrogativas institucionais é condição necessária na avaliação do desempenho de uma dada instituição de controle. Não faria sentido cobrar de uma única instituição de controle o cumprimento das três dimensões da accountability: monitoramento (TCU, CGU), investigação (CPI, MP, PF) e responsabilização (MP e PF). Não compete às CPIs a responsabilização dos envolvidos. Assim, nos parece inexata a opinião bastante difundida no caso brasileiro de que as Comissões Parlamentares de Inquérito “acabam em Pizza”.

Clique aqui para ler a íntegra da obra.

Bibliografia:

CADAH, Lucas Q.; CENTURIONE, Danilo de Pádua. (2010). As CPIs acabam em pizza? Uma resposta sobre o desempenho das comissões parlamentares de inquérito no presidencialismo de coalizão. In: MOISÉS, José Álvaro (Org.). O papel do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizão. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, p. 7-29.

Rolf Amaro

Nascido em 83, formado em Ciências Sociais, músico, sempre ando com um livro na mão. E a Ana,minha senhora, na outra.

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