Políticas Públicas: Um Debate Conceitual e Reflexões Referentes à Prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil

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Introdução

Na ciência política, costuma-se distinguir abordagens de acordo com os problemas de investigação levantados. As investigações podem ser voltadas aos resultados que um dado sistema político vem produzindo. Nesse caso, o interesse primordial consiste na avaliação das contribuições que certas estratégias escolhidas podem trazer para a solução de problemas específicos.

Tal questionamento diz respeito à análise de campos específicos de políticas públicas como as políticas econômicas, financeiras, tecnológicas, sociais ou ambientais. Visando à explanação das leis e princípios próprios das políticas específicas, a abordagem da ‘policy analysis’ pretende analisar a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política com o arcabouço dos questionamentos ‘tradicionais’ da ciência política [Windhoff-Héritier, 1987, p. 7].

1 ‘Policy analysis’

A seguir, serão apresentados conceitos da ‘policy analysis’ de fundamental importância tanto para a compreensão de políticas públicas quanto para a estruturação de um processo de pesquisa que vise à realização de estudos de caso. A literatura sobre ‘policy analysis’ diferencia três dimensões da política. A dimensão institucional ‘polity’ se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo; no quadro da dimensão processual ‘politics’ tem-se em vista o processo político, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; a dimensão material ‘policy’ refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.

2 Neo-institucionalismo

Se nos dedicamos à análise de sistemas políticos em transformação e com instituições não consolidadas, como é o caso dos países em desenvolvimento, aumenta a tentação de atribuir ao fator instituições estáveis ou frágeis importância primordial para explicar o êxito ou o fracasso das políticas adotadas. Essa posição deve ser revista e relativizada.

O neo-institucionalismo defende uma compreensão mais ampla do conceito de instituição. Os atores políticos e sociais agem não somente de acordo com os seus interesses pessoais. Também as suas identidades, enquanto cidadão, político, ou chefe de família, influenciam o seu comportamento nos processos de decisão política.

O neo-institucionalismo difere do institucionalismo tradicional pelo fato de que ele “não explica tudo por meio das instituições” [Beyme, 1992, p. 76]. Levando em conta esses limites dos fatores institucionais para a compreensão da dinâmica complexa de regimes políticos, impõe-se como componente explicativo adicional o fator estilo de comportamento político, esse, por sua vez, é condicionado pela cultura político-administrativa predominante nas instituições. Esse aspecto entra em primeiro plano sobretudo na abordagem da análise de estilo político.

3 Análise de estilos políticos

A análise de estilos políticos vem-se dedicando mais ao aspecto do como da política (‘politics’), frisando fatores culturais, padrões de comportamento político e inclusive atitudes de atores políticos singulares como essenciais para compreender melhor o processo político, que repercute na qualidade dos programas e projetos políticos elaborados e implementados.

Podemos distinguir dois objetivos principais da análise de estilos políticos. Em primeiro lugar, trata-se de investigar possíveis fatores que podem ter levado à consolidação de um certo estilo de política empiricamente observado. Em segundo lugar, coloca-se em primeiro plano a questão de como programas podem ser influenciados por estilos políticos concretos.

4 Neo-institucionalismo e Análise de Políticas Públicas – Abordagens Complementares

Uma confrontação entre a abordagem de análise de estilos políticos e o neo-institucionalismo deixa transparecer uma certa afinidade entre as duas propostas. Podemos constatar a insuficiência tanto das abordagens puramente institucionalistas, ao supor que uma mera reengenharia institucional já poderia colocar os regimes políticos nas trilhas da modernização democrática, como também das abordagens culturalistas ou voluntaristas, ao supor que a mobilização de novas forças sociais e políticas ou a aplicação de novas estratégias políticas dispensariam reformas institucionais mais profundas.

5 A ‘Policy Analysis’ no Contexto da Realidade Brasileira

Como bem lembra Couto, torna-se difícil aplicar ao processo político transicional os mesmos modelos de análise utilizados para a compreensão de estruturas já consolidadas [Couto, 1998, p. 55].

Em contraposição aos países institucional e politicamente consolidados, os governos brasileiros devem ser considerados bem menos resultado da orientação ideológico-programática da população ou dos partidos do que uma conseqüência de constelações pessoais peculiares. Trata-se de um fenômeno que se opõe à consolidação de formas nítidas e confiáveis dos processos de negociação política.

Além do grau da consolidação democrática deve-se levar em conta outros fatores, sobretudo a cultura política e administrativa. As mudanças constitucionais no Brasil levam regularmente a rupturas e transformações radicais das estruturas político-administrativas. Um exemplo disso são as significativas mudanças da nova Constituição de 1988. Por outro lado, fica curioso que essas mudanças radicais dos arranjos institucionais formais dificilmente tenham conduzido a efeitos de maior relevância no que diz respeito aos padrões de comportamento político e às realizações materiais concretas.

A concepção das democracias delegativas de O’Donnell (1991) pode nos fornecer indícios para uma explicação plausível dessa aparente contradição. Essa categoria de democracia, na qual, segundo ele, o Brasil se insere, é caracterizada pela fraqueza de suas instituições, nas quais a influência sobre as decisões políticas fica reservada a uma elite classista. Porém, encontramos instituições não-formalizadas que desempenham a função de sustentáculos do poder oligárquico e exercem influência decisiva nos processos político-administrativos; O’Donnell menciona sobretudo o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupção [O’Donnell, 1991, p. 30].

Para a ‘policy analysis’ no contexto brasileiro, é preciso analisar as instituições no sentido de saber se elas realmente exercem um papel importante nos processos de formação de vontade e de decisão, e se não, quais conseqüências isto acarreta para o processo político em geral [O’Donnell, 1991, p. 27].

Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padrões político-administrativos de países em desenvolvimento podemos concluir que nesses países a ‘policy analysis’ deve enfocar os fatores condicionantes das políticas públicas − ‘polity’ e ‘politics’ dando ênfase na sua dimensão processual, a fim de poder fazer justiça à realidade empírica bastante complexa e em constante transformação. A integração de elementos da análise de estilos políticos e do neo-institucionalismo no quadro da ‘policy analysis’ parece pois imprescindível, se quisermos compreender a complexidade e a dinâmica dos campos de investigação em questão.

Essa necessidade de uma reorientação da análise de políticas públicas, aqui exposta a partir de uma análise da realidade brasileira, está de acordo com a tendência do neo-institucionalismo de dirigir a sua atenção não apenas para as instituições em si, mas também para os próprios atores políticos.

Bibliografia:

FREY, K. (2000).  Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil, Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 21, p. 211-260, jun. 2000. Acesso em: 24 jul. 2017.

Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158>.

Rolf Amaro

Nascido em 83, formado em Ciências Sociais, músico, sempre ando com um livro na mão. E a Ana,minha senhora, na outra.

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