Lua Nova: A Corrupção e Os Controles Internos do Estado

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Introdução

Um dos principais desafios dos Estados Modernos é desenvolver capacidade de resolver uma questão básica: o problema do controle exercido pelos políticos eleitos sobre a burocracia. O objetivo deste texto é estudar os mecanismos de controle sobre a corrupção administrativo/burocrática a partir dos conceitos oferecidos pela Teoria de Agência.

Os Controles Internos

Definimos corrupção como o uso do poder de um cargo público, à margem da lei, para a obtenção de ganhos privados.

Todas as pessoas físicas incumbidas do exercício de alguma função estatal são chamadas de agentes públicos. Estes podem ser agentes políticos ou agentes administrativos. Os agentes políticos são os componentes do governo nos seus primeiros escalões e atuam com plena liberdade funcional. Já os agentes administrativos são todos aqueles que se vinculam ao Estado por relações profissionais, sujeitos a hierarquia funcional. A informação, a competência técnica e o conhecimento específico são os fundamentos do poder burocrático.

A literatura existente sobre os controles internos no Brasil aponta que eles são essencialmente formalistas: apenas verificam se os gastos são feitos de acordo com o processo contábil e legal correspondente. A fragilidade dos controles sobre a burocracia no Brasil foi tida (e em grande medida ainda é) como uma das causas da dificuldade do Estado em modernizar-se, o que, consequentemente, gera enormes dificuldades para o controle social sobre o Estado.

A Questão Burocrática

A administração pública burocrática foi inicialmente adotada no final do século XIX por alguns países da Europa em substituição à administração patrimonialista, sistema característico das monarquias absolutas. Com a emergência do capitalismo, tornou-se necessário desenvolver um tipo de administração que contemplasse uma distinção clara entre o público e o privado.

No entanto, a burocracia estatal constituiu-se num tipo de poder derivado principalmente da concentração da informação e da capacidade organizacional. Por este motivo, Max Weber atentou para a necessidade de controlar esse poder. O surgimento do Estado burocrático, para o autor, poderia levar a uma renúncia das responsabilidades por parte da liderança política e a usurpação das funções políticas pelos administradores, ameaçando a legitimidade do Estado democrático (Weber, 1979).

O Neo-institucionalismo

A partir da década de 1980, autores que aplicam instrumentos da análise econômica para a compreensão das instituições político/administrativas, começaram a apontar diferentes soluções aos problemas administrativos em geral e burocráticos em particular. Trata-se de correntes chamadas neo-institucionalistas.

O Modelo

O fundamental na corrente neo-institucional econômica foi a ampliação do pressuposto do comportamento econômico racional aos políticos e burocratas.

Na economia neoclássica, o “homem econômico” é um agente dotado de preferências completas e bem ordenadas, amplo acesso à informação e poderes de processamento de informações irrestritos. Estas condições permitem ao agente realizar todos os cálculos necessários para escolher a ação que satisfaz suas preferências melhor do que qualquer alternativa. Contudo, nos ambientes hierárquicos os agentes deparam-se com determinadas limitações para fazer escolhas, se defrontam com prioridades simultâneas e atuam num ambiente de incertezas. Tudo isso faz com que a informação disponível aos agentes seja incompleta (Simon, 1988, p. 95).

A racionalidade limitada é a principal característica do homem administrativo, um conceito desenvolvido por Herbert Simon (1947). O homem administrativo, de Simon, compartilha com o homem econômico a razão instrumental e o comportamento auto-interessado. A diferença, basicamente, está nas condições em que o agente toma suas decisões.

Já segundo Williamson (1989), a ausência de informação completa permite a inclusão no modelo do chamado comportamento oportunista. Esta construção analítica, isto é, de um agente que persegue o auto-interesse, possuidor de uma racionalidade limitada e com propensão a comportamentos oportunistas, é o que Oliver Williamson denominou de o homem contratual. O oportunismo se refere ao uso de informações incompletas ou distorcidas em beneficio próprio. E é o oportunismo que obriga a construção de inúmeras garantias pré e pós contratuais, aumentando os custos de transação numa sociedade.

A Teoria de Agência

Segundo a Teoria de Agência existe uma relação titular/agente quando um indivíduo, um grupo ou uma organização, que tem um poder específico, delega, por meio de um contrato, responsabilidades a um outro indivíduo, grupo ou organização. Neste sentido, uma organização é uma rede diferenciada de relações específicas e hierárquicas. O problema neste tipo de relacionamento reside na assimetria de informação, ou seja, no fato de duas partes que se relacionam não deterem a mesma informação, colocando uma das partes – quem delega responsabilidades, o titular – em desvantagem no relacionamento com o outro, o agente (chamaremos a isto de o problema de delegação).

Do ponto de vista da Teoria de Agência, o problema do controle sobre a burocracia estatal dependerá da forma de como são construídos arranjos institucionais que limitem e constranjam os possíveis comportamentos oportunistas dos agentes, pois são as instituições que organizam essas relações.

O Controle Interno: Uma redefinição

Existe uma questão que diferencia a cúpula política, que detém o comando, do restante da organização: embora todos tenham responsabilidade administrativa, apenas a cúpula tem responsabilidade política. Em consequência, é ela a responsável pela prestação de contas da organização aos controles horizontais e aos controles sociais. Assim, o Controle Interno pode ser visto como o controle da cúpula política (titular) sobre a burocracia (agente). Com essa definição, diferenciamos os Controles Internos dos controles administrativos, que fazem parte da dinâmica da estrutura hierárquica.

Conclusão

Poderíamos resumir o problema de agência à seguinte questão: como evitar que o titular seja lesado pelo agente? Existe a necessidade de se entender estas relações – burocracia/governo e governo/cidadãos – como partes de uma cadeia e que qualquer ausência de controle nesta cadeia de relações se dará em detrimento dos interesses do titular último, o cidadão. Isso nos leva a ver mais claramente a interconexão entre os dois problemas: garantir que seja o agente político que tome decisões políticas e a necessidade de se garantir arranjos para controlar as ações desses políticos.

O conhecimento produzido pelos Controles Internos podem “parar na cúpula” e assim impedir um fluxo contínuo de informação para a sociedade. Este problema nos remete à importância da transparência como um mecanismo que permita que as informações produzidas pela burocracia fluam não apenas para o governante, mas também para o cidadão.

Para concluir, ao tratarmos o problema dos controles sobre a burocracia sob a perspectiva weberiana, a partir de instrumentos da Teoria de Agência, fazemos com que esta discussão seja feita sob uma análise política. Em outras palavras, o controle como um imperativo democrático.

Clique para ler a íntegra do artigo.

Bibliografia:

ARAUJO, Marcelo; SANCHEZ, Oscar Adolfo. A corrupção e os controles internos do estado. Lua Nova,  São Paulo ,  n. 65, p. 137-173,  Aug.  2005.

Rolf Amaro

Nascido em 83, formado em Ciências Sociais, músico, sempre ando com um livro na mão. E a Ana,minha senhora, na outra.

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