O VIÉS MAJORITÁRIO NA POLÍTICA COMPARADA – Responsabilização, desenho institucional e qualidade democrática

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Introdução

A questão da qualidade da democracia ressurgiu com grande interesse na literatura de ciência política contemporânea (Diamond e Morlino 2005; O’ Donnell, Cullell e Iazetta, 2004). O debate se rejuvenesceu a partir do avanço considerável ocorrido na pesquisa empírica sobre o desenho institucional e seus impactos sobre dimensões relevantes das democracias contemporâneas. Dentre estas, destaca-se a capacidade de responsabilização (accountability) existente em distintos arranjos institucionais. Neste artigo, discuto essa literatura, assinalando seu viés majoritário. Esse viés manifesta-se de duas formas principais. Em primeiro lugar, pela redução da discussão da qualidade da democracia à questão da responsabilização (accountability). Em segundo, pela assunção cada vez mais frequente na área de política comparada de que a concentração de autoridade política é precondição para o exercício da responsabilização.

Contra Madison?

As tendências que identifico no debate contemporâneo fariam estremecer Madison. Suas receitas de reforma institucional assentam-se no reconhecimento de que o poder político deve ser fragmentado devido ao potencial de tirania associado à ambição humana.

O desenho constitucional, prevendo separação de poderes e estabelecendo bicameralismo, revisão judicial e federalismo, representa um esforço para assegurar um compromisso madisoniano entre o poder de maiorias e o poder de minorias (Dahl, 1956, p. 4). O paradoxo é que quanto mais o poder é fragmentado menor será a clareza de responsabilidade e, consequentemente, mais limitada a capacidade dos cidadãos controlar os governos. Todavia, esse esforço analítico é inteiramente inútil, porque não faz sentido aplicar um conceito estreito de responsabilização para se avaliar a qualidade da governança em países que exibem um desenho constitucional proporcionalista ou consociativo (Lijphart, 1984; Powell, 2000).

A atual agenda de pesquisas na política comparada está marcada por questões normativas não explicitadas. Uma dessas questões é o viés normativo majoritário. Tal viés se manifesta nas contribuições baseadas em modelo de veto players, cujo suposto fundamental é que quanto menor o número de veto players, tanto melhor será a boa governança. Pretendo desenvolver uma critica original sobre o suposto de que a concentração de autoridade política é precondição para a boa governança.

Modelos majoritários e proporcionalistas: supostos normativos

A responsabilização ocupa lugar privilegiado no quadro conceitual do majoritarismo como modelo ideal de desenho institucional, mas não no proporcionalista. Isso decorre do papel que as eleições ocupam na estrutura conceitual desses dois modelos.

Vale enfatizar primeiramente que o majoritarismo como regra da maioria é um princípio democrático básico. O ponto básico distintivo dos modelos proporcionais é que seu ideal normativo está na ideia de que o governo deve ser responsivo não a uma maioria, mas ao maior número de pessoas possível (Lijphart, 1984, p. 4). Em contraste, no ideal majoritário busca-se assegurar que a vontade da maioria prevaleça sobre minorias. Powell (2000) recorre a uma terminologia similar em sua análise dos sistemas majoritários e proporcionalistas. Para este autor, no ideal majoritário a concentração de poder em poucos agentes é necessária para garantir clareza de responsabilidades. De forma dis- tinta, a dispersão de poder implica que o policy-making é resultado de barganha pós-eleitoral no âmbito da coalizão vencedora. A responsabilidade difusa resultante dificulta o voto retrospectivo voltado para a responsabilização. Salta aos olhos que esta concepção apenas faz sentido em um contexto institucional específico.

No ideal proporcionalista, a dispersão de autoridade política é vista como precondição para a representação efetiva de interesses sociais variados. O ideal de fragmentação da autoridade política assume que os cidadãos têm preferências heterogêneas e que o ideal democrático se realiza quando essa heterogeneidade se reflete na tomada de decisões públicas.

Esta congruência é um valor democrático crucial que não é considerado de forma adequada pelas concepções majoritárias de responsabilização (Powell, 2005). A insistência na questão da clareza de responsabilidade como precondição para a existência de governos “responsabilizáveis” leva grande parte da literatura de política comparada a desconsiderá-la como valor normativo importante.

Tipos de sociedade e arranjos institucionais

A literatura de política comparada chega a duas conclusões essenciais. A primeira é que os países com desenho institucional de autoridade política dispersa são inferiores aos de autoridade política concentrada em sua capacidade de alcançar objetivos coletivos nacionais, assim como em termos do controle social dos governos. A questão básica é que os sistemas proporcionalistas têm baixa capacidade de produzir decisões rápidas e efetivas. A literatura de política comparada voltada para as novas democracias chegam a conclusões semelhantes. Mainwaring chegou a conclusões similares em uma análise do caso brasileiro:

[…] estas dificuldades [em promover as reformas econômicas] ilustram de forma extremada os problemas que podem surgir a partir de uma combinação institucional que promove a dispersão de poder entre partidos, estados, regiões em uma democracia jovem, em que se exige um Executivo ágil (1997, p. 109).

As dificuldades de responsabilização também se potencializariam, segundo muitos autores, em ambientes institucionais marcados pela multiplicidade de pontos de veto.

As sociedades não são variáveis de escolha para os cidadãos ou arquitetos constitucionais. Pelo contrário, sua heterogeneidade ou homogeneidade devem ser tomadas como historicamente dadas, ao menos dentro de um horizonte temporal razoável. Os achados da política comparada têm conseqüências normativas importantes, mas exigem, para se transformarem em propostas efetivas de reforma institucional, a consideração das sociedades para as quais se destinam. Não há regras universais de desenho institucional, porque elas são contingentes às sociedades para as quais se destinam.

O ponto enfatizado ao longo deste artigo é a inconsistência de se utilizar parâmetros majoritários – sobretudo o conceito de responsabilização – para a avaliação da qualidade da democracia em modelo proporcionalistas, pois eles buscam basicamente maximizar valores normativos distintos. O conceito normativo central do proporcionalismo é a participação ampliada na atividade governativa, e para isso se confere um papel à oposição.

Conclusão

A literatura de política comparada é bastante inconsistente ao examinar modelos proporcionalistas com parâmetros supostamente universais. Cabe assinalar que as fontes de ineficiência política ou governabilidade não são exclusivamente institucionais. A qualidade da governança vai depender tanto das regras institucionais adotadas como da distribuição de preferências (e de maneira ainda mais forte, da distribuição de renda). A análise positiva na ciência política pode informar propostas de terapia institucional, mas elas nunca serão universais.

Leia a íntegra do texto aqui.

Bibliografia:

MELO, M. A. (2007). O viés majoritário na Política Comparada: Responsabilização, desenho institucional e qualidade democrática. RBCS, v. 22, n. 63, Fev. 2007.

Rolf Amaro

Nascido em 83, formado em Ciências Sociais, músico, sempre ando com um livro na mão. E a Ana,minha senhora, na outra.

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